【典型案例】

馬某，中共黨員，A市發(fā)展與改革委員會原黨組書記、主任。2019年4月，收到A市審計局關(guān)于對2018年預(yù)算執(zhí)行情況及收支情況進行審計的審計通知后，馬某擔心2018年單位違規(guī)發(fā)放過節(jié)費10萬元的行為被審計發(fā)現(xiàn)，于是安排財務(wù)人員將涉及該10萬元的記賬憑證予以轉(zhuǎn)移，并篡改了相關(guān)賬簿記錄。A市審計局在審計過程中發(fā)現(xiàn)該情況，隨即移送A市紀委監(jiān)委處理。據(jù)此，A市紀委監(jiān)委對馬某立案審查調(diào)查。

【分歧意見】

在案件審理過程中，對于馬某違反《中華人民共和國審計法》(以下簡稱《審計法》)第三十八條關(guān)于“被審計單位不得轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財務(wù)、會計資料”的規(guī)定，構(gòu)成職務(wù)違法沒有爭議，但對于如何在審理報告中體現(xiàn)該違法事實并適用條款給予處分存在分歧意見。

第一種意見認為：馬某身為黨員和單位“一把手”，違反《審計法》規(guī)定，轉(zhuǎn)移、篡改了會計資料，根據(jù)“紀在法前、紀嚴于法”要求，應(yīng)追究其紀律責任及監(jiān)察責任。違紀部分應(yīng)適用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《黨紀處分條例》)第一百三十三條關(guān)于“在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責”的條款，在審理報告“違反黨的紀律”部分體現(xiàn)該事實。在“違反國家法律法規(guī)”部分表述“以上違反工作紀律的行為，同時構(gòu)成職務(wù)違法”，并依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)第三十九條關(guān)于違反工作要求的規(guī)定，給予其政務(wù)處分。

第二種意見認為：馬某的行為是典型違反《審計法》的行為，審理報告應(yīng)突出該本質(zhì)特征。因此，應(yīng)在“違反國家法律法規(guī)”部分表述該行為事實，明確其違反了《審計法》相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成職務(wù)違法。同時，該行為屬于《黨紀處分條例》第二十八條明確規(guī)定的其他違法行為，因此在審理意見部分，應(yīng)直接適用《黨紀處分條例》第二十八條及《政務(wù)處分法》第三十九條給予黨紀政務(wù)處分。

【評析意見】

本案中，筆者同意第二種意見，具體分析如下：

一是從條規(guī)性質(zhì)角度來看，為突出黨紀特色，貫徹“紀在法前、紀嚴于法”要求，2015年修訂的《黨紀處分條例》分則中不再包括與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，而是通過在總則中增設(shè)紀法銜接條款的方式對違反刑法和其他國家法律法規(guī)的行為作出規(guī)定。2018年修訂的《黨紀處分條例》維持了這一做法，其中第二十八條對符合刑法規(guī)定的構(gòu)成要件但不構(gòu)成犯罪又須追究黨紀責任的行為，以及其他違法行為，應(yīng)視具體情節(jié)給予黨紀處分。實踐中，有一種觀點認為，《黨紀處分條例》第二十八條屬于紀法銜接的專門條款，不能據(jù)此給予黨紀處分。筆者不認可該觀點?！饵h紀處分條例》第二十八條明確規(guī)定了適用條件、處分種類和量紀幅度，屬于實體性條款，可以直接作為黨紀處分的實體依據(jù)，這與其紀法銜接條款的性質(zhì)并不矛盾。對于《黨紀處分條例》分則中沒有明確舉例列舉的其他違法行為，適用第二十八條給予黨紀處分不僅符合紀法規(guī)定，而且更能突出行為的本質(zhì)特征，還能體現(xiàn)了紀法分開又互相貫通的價值取向。如果適用《黨紀處分條例》第一百三十三條“不正確履行職責”條款，不僅不能全面體現(xiàn)行為特點，也未能充分體現(xiàn)執(zhí)紀執(zhí)法貫通的工作要求和特色。

二是從審理報告體例角度來看，作為審理工作的重要載體，審理報告不僅應(yīng)準確、完整反映案件概況、違紀違法事實及處理意見等內(nèi)容，還應(yīng)邏輯清晰，重點突出，體現(xiàn)案件的主要特點，傳遞最新的執(zhí)紀執(zhí)法理念，達到案件處理政治效果、紀法效果、社會效果的有機統(tǒng)一。國家監(jiān)察體制改革后，為充分體現(xiàn)“紀在法前、紀嚴于法”的要求，審理報告的主要違紀違法事實部分按照“紀、法、罪”三部分分類進行表述。其中，“違反國家法律法規(guī)”包括職務(wù)違法和其他違法行為。職務(wù)違法是行使公權(quán)力的公職人員實施的與其職務(wù)相關(guān)聯(lián)，違反職務(wù)法律法規(guī)規(guī)定，雖不構(gòu)成犯罪但依法應(yīng)當承擔法律責任的行為;而其他違法行為則是公職人員作為公民違反法律法規(guī)的行為，且該違法行為與公權(quán)力行使沒有關(guān)聯(lián)。本案中，馬某的行為是典型的違反《審計法》行為，與其職務(wù)關(guān)聯(lián)性明顯，構(gòu)成職務(wù)違法。如果根據(jù)第一種意見，在違紀部分表述為違反工作紀律，不正確履行職責，在“違反國家法律法規(guī)”部分表述“以上違反工作紀律的行為，同時構(gòu)成職務(wù)違法”，則沒有突出馬某行為違反《審計法》的本質(zhì)特征，未能起到應(yīng)有的警示教育作用，案件辦理不能起到較好的紀法效果和社會效果。

三是從案件處理政治效果角度來看，審計監(jiān)督是國家治理體系中重要的監(jiān)督方式，是正風反腐不可或缺的“前哨”和“尖兵”。習近平總書記多次強調(diào)，要加強全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責機關(guān)，紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)持續(xù)推動紀檢監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的貫通協(xié)同，用好審計監(jiān)督成果，形成強大監(jiān)督合力，為持續(xù)深入開展反腐敗斗爭和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供堅強保障。本案中，A市審計局根據(jù)《審計法》第四十八條規(guī)定，將相關(guān)情況移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，A市紀委監(jiān)委據(jù)此予以立案。因此，在審理報告中應(yīng)突出線索來源和馬某行為違反《審計法》所規(guī)定的被審計單位配合審計義務(wù)的本質(zhì)特征，并在審理畫像中予以重點刻畫，實現(xiàn)案件辦理的良好政治效果。

綜上，對于馬某違反《審計法》的行為，應(yīng)在案件審理報告“違反國家法律法規(guī)”部分予以體現(xiàn)，突出其違反《審計法》及同時構(gòu)成職務(wù)違法的行為本質(zhì)，并在處理意見中根據(jù)《黨紀處分條例》第二十八條和《政務(wù)處分法》第三十九條給予黨紀政務(wù)處分，這樣不僅能夠充分發(fā)揮審理報告的功能價值，達到案件處理的政治效果、紀法效果、社會效果的有機統(tǒng)一，而且能體現(xiàn)最新的執(zhí)紀執(zhí)法理念，更好實現(xiàn)案件辦理“懲前毖后、治病救人”的目的。